社会下，法制与官员意志都必须服从于最高规范的礼制。
那么，礼在周代的社会实际功能究竟如何呢？
在《礼记·曲礼》中，对“礼”的作用与范围作了这样的概括：“道德仁义，非礼不成；教训正俗，非礼不备；分争辩讼，非礼不决；君臣、上下、父子、兄弟，非礼不定；宦学事师，非礼不亲；班朝治军，莅官行法，非礼威严不行；祷祠、祭祀，供给鬼神，非礼不诚不庄。”显然，礼的社会功能很全面，礼的地位在法之上。在当时，法的威权要靠礼来树立，来推动。所以，礼的作用范围是全面的，礼的威权是至高无上的，是超越法律的。礼，是“定亲疏，决嫌疑，别同异，明是非”的依据；礼，又是“经国家，定社稷，序民人，利后嗣”的根本制度。归总说，礼是周代国家治理的根本规范，其核心部分具有后世根本法的性质。
这样的礼治，社会实践的效果如何呢？
在《史记·周本纪》中，有这样一次重大事变。周厉王时，民众不满王政，纷纷在郊野道边矗立的高大“谤木”上写画，对王政表示了种种不同意见。周厉王得知后，派出一个叫做卫巫的将军带着士兵前去拆毁谤木，捕拿在谤木上写画的民众，并宣布有谤言者，告官者有赏，谤言者杀之。于是，民众惊恐，纷纷散去。周厉王得意地说：“吾能弭谤矣！乃不敢言。”大臣们面面相觑，不敢说话。独有老臣召公说：“防民之口，甚于防川！……民之有口也，犹土之有山川也。……口之宣言也，善败于是乎兴。……民虑之于心，而宣之于口，成而行之。若壅其口，其与能几何！”周厉王大怒，根本不听。终于，三年之后，国人叛乱了，乱民大举攻入王城，周厉王只有出逃了。
这是一个发人深思的历史事件。周厉王抛弃了礼治，依靠强力镇压人民言论了。
为什么会这样？
一个显然的事实是，礼治没有使社会各阶层相安忍让，反而迅速使各种社会矛盾聚合发作了。对周政礼治，人民已经积怨很久。到周厉王时，已经发展到国人相与叛、诸侯不来朝的地步了。那时候，近古社会遗留下来的“谤言”遗风还在流行，人民言论还很自由。所谓谤言，当时是指下对上的批评之言。近古官府在道路边矗立一个个木牌，叫作谤木。民众若对政事不满，便可以在木牌上写下文字，或画下图形。这些文字、图形与公开的批评言论，都叫“谤言”，或叫“诽谤”。官府派人定期收集这些“谤言”，作为听取民意的凭据。
这种近古政治批评的遗风，自五帝时期到夏商两代，基本没有改变。但是，在推行礼治的周代却不一样了，不到两百年，就遇到了周王室的强烈抵制，开始以强力手段镇压政治批评了。其结果，导致了国人叛乱、天子出逃、大臣联合执政的严重政治危机。应该说，这不仅仅是周厉王的个人原因。更为深刻的根源，在于礼治文明本身存在着重大的先天缺陷。
作为国家最高规范的礼治，有三个先天性的重大缺陷。
其一，弹性太大，基本不具有明确的可执行性。
从礼的制定，到礼的实行，再到礼的变通与解释，其中每个环节都有极大的不确定性。譬如祭祀祖先，礼制规定必须有“三牲牺牲”为祭品。可是，这三牲究竟是猪牛羊，还是马牛羊，是否允许替换？各自以多大为准？是献上整个的三牲尸体，还是仅仅献上三牲的头颅？水牛能否替代黄牛？绵羊能否替代山羊？一定要公羊公猪，还是一定要母羊母猪，还是公母皆可？凡此等等，事实上既无法在制订礼仪时细化，更无法在实行中一一明确。祭祀的季节、环境、事由不一样，当时的牲畜来源也会不一样，强求一律，很可能就根本无法举行祭祀大礼了。
所以，种种临机变通是必然的。可是，既然不得不临机变通，礼制就无法在事先具体明确地一一罗列。同时，也就必然存在种种变通不当，甚或违反礼制规定的事情发生。一旦违反了礼制，如何处罚？同样也是不确定的。因为，违反礼制的原因不同，后果不同，不可能千篇一律地处罚。事实上，更多的只能是道德谴责，无法施加明确的法律惩罚。也就是说，从礼制的内容到实施，直到最终的惩罚措施，所有环节都是不确定的，很难如同执行法律那样不走样地执行。
其二，礼治的施行，只能依赖相关者的道德水准与理性自觉。
礼治的本质要求，是一种道德境界，一种精神目标。所有的礼制规范，都是以实现道德境界为最高目标的。如此，一个人即或祭祀了祖先，完成了礼制要求的行为程式，但仍然不能保证他必然遵守了礼制的本质，不能保证他达到了“君子有德”的境界。他的祭品仍然可能有问题，他的精神仍然可能是不够庄敬的。
这是一个巨大的内在出发点上的矛盾：若仅仅以行为程式为标准，礼治无法实现其精神目标；但若以精神的庄敬为标准，行为程式与条件，又是难以保证的。对这一巨大的内在矛盾，王权是无能为力的，只有以规范人的行为程式为基准，再寄希望于贵族阶层的自觉了。事实上，礼治的全面实施，非常容易出现种种无法预知的混乱。
其三，烦琐细致的礼仪制度，无法为当时的庶民社会所遵守。
礼仪铺排，既需要充裕的时间，又需要足够规格与数量的财货器物，还需要有一定文化教养的人来主持。仅仅这三个方面，对于庶人阶层都是奢侈的，难以做到的。勉强为之，则肯定是对肃穆庄敬的礼仪活动的一种扭曲，甚或亵渎。因此，当时的周礼规范，对于庶人网开一面——可行则行之，不可行则不行之，这就是所谓的“礼不下庶人”。
可是，如此一来，一个巨大的社会问题就不期然形成了——广大庶民事实上对最高国家规范处于疏离状态，成了“无方之民”。庶民社会这种疏离于最高行为规范之外的无序状态长期累积，整个社会的生存状态便不可能不两重化。如此长期发展，隐患是必然的。
后世战国的《荀子》，有《礼论》篇，对礼治推行的高度与难度作了精辟解说。
荀子说：“礼者，人道之极也。然而不法礼，不足礼，谓之无方之民；法礼，足礼，谓之有方之士。……能虑，能固，加好者焉，斯圣人矣！”荀子的意思是：礼治，是人道的最高境界，但是很难真正做到；那些不守礼的人，是无方之民；守礼的人，是有方之士；能做到心中有礼，还能持之以恒，以自觉守礼为喜好的人，就是圣人了！荀子的实际意思则是，礼非常好，但只有“有方之士”才能强迫自己遵守（法礼），真正做到自觉守礼的，只有圣人。显然的事实是，“有方之士”在任何社会形态下，都不会是多数。圣人，则更是极少极少，几乎是凤毛麟角了。
这就是说，对于构成社会大多数的庶民社会来说，礼是无法遵守的。